两会好声音︱老胡：以良法求善治，用善法打造善时代

        2016年3月13日下午，出席十二届全国人大四次会议的河南代表团举行全体会议，审议《慈善法（草案）》和最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告。作为慈善界的“老兵”和公益业内人士，老胡对慈善法草案给予深度关注。立足现状，结合自身公益实践，会上老胡作了《关于对新慈善法草案的认知与建议》的发言。（以下为老胡发言内容）

关于对新慈善法草案的认知与建议

        从2005年民政部提出立法建议至今，我国首部慈善领域的专门法律慈善法草案在此次全国两会上被提请审议。慈善立法的调研和起草整整走了10年，在今年两会上一朝提速，在公众期待下即将“修成正果”，将为中国开启一个依法行善新时代，这不仅是中国慈善事业的重大里程碑，同时我认为也是立法的重大突破。慈善法的起草过程，已成为社会立法系统中开门立法的一个典范，社会参与度极为广泛，同时慈善法也是去年立法通过之后，首部提请全国人大会议审议的法律，它也是一种宣示，体现了全国人大对立法权的重视和强调。

        此次审议的慈善法草案将慈善定位为“大慈善”，即现代慈善，不仅包括传统认知中的扶贫济困、扶老救孤，还包括其他有利于社会公共利益的活动，包括促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展、防止污染和其他公害、保护和改善生态环境等。从事足球推动事业22年，担任国内多家公益组织的理事，2011年我本人又发起成立了个人的公益基金会（本源人文公益基金会）推动人文教育和中国传统文化的传承发展，作为慈善界的老兵和公益业内人士，我本人对慈善法草案予以了深度关注。一些认识和观点，希望在此与大家分享交流。

        详细梳理慈善法草案的三次审议稿和此前的相关法律法规，新慈善法体现了监管思路的改变与诸多突破性进步，诸如取消业务主管单位、非法人慈善组织获承认、公募权限有所放开、以公益信托激活巨量慈善资产、行政派捐将被禁止、慈善财产受到重视、信息公开权责的明确、税收优惠的大力推动等，令社会及业内人士眼亮欣喜，当然，这些进步同时也让公众对如何令善法更善充满了深度期待，比如如何更加明确公益私益的慈善法主体身份、如何给予互联网募捐更大的方向性支持、如何令官民慈善界限更明确、如何令税收优惠再求突破、如何令慈善信托更完善可操作等。

        我注意到，较之于草案二审稿，当前提请审议的最新修改三审稿，在几方面有一些具体变化：一是放宽了网上公开募捐限制，取消了二稿中“在省级以上民政部门登记”的慈善组织方可以在自身网站发布募捐信息的限制条件。二是扩大了受托人范围，除了慈善组织外，将信托公司再度列入，慈善信托受托人资格略放宽。这些体现了立法部门对公众和业内专业意见的重视，以及作为母法和基本法，对慈善事业未来的发展所留待的一定空间。

        目前最新修改案有几点受到关注，成为新法的关键，并引发一定的争论，主要包括慈善组织15%的管理费用比例问题、互联网募捐问题。对此，我的观点和建议如下：

        关于15%年度管理成本比例问题，现在实行的《中国基金会管理条例》有关基金会“行政支出”的规定为，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。如果熟悉民间公募和非公募基金会组织运作，就会知道10%的行政成本比例限制已在实践中极大地束缚和阻碍了公益组织的良性发展。公益行业业内组织调研提出，非营利组织支出上，有募捐成本、行政成本、项目成本三项。国际上，基金会这三项成本基本为50%，单就行政成本来说，一般约20%。中国民政部门在审计年检时，把三项成本之和算为行政成本，因此三项累积不超过15%已经是全世界基金会中效率最高的。实质上不少委员代表关于对比例过高的言论观点表达的是对官办慈善的继续担忧，中国慈善界的薪酬待遇因为官民不分继续艰苦，最终只会伤害真正做事的民间慈善。公益行业的专业化、行业化需要与之相匹配的支持性成本投入。此外，对一个行业的薪酬支出问题，显然任何法律一刀切的规定也是不合适的，它最终一定会走向并应该属于市场调节问题。对业内一些专家的观点我予以认同支持，作为基本法，“一刀切”的法律规范一方面确实无法顾及现实中多样性的慈善组织，而且具体规定支出比例显然也缺少回旋余地，可以考虑不在慈善法中具体规定行政成本比例，而是留待免税资格取得的环节去具体规定。而且规定的思路也并非规定具体比例，而是具体规定合理的行政支出和不合理的行政支出。当然，如果目前草案文本调整的余地和可能性不大，我想至少应支持15%管理比例的实现，予民间公益组织尽量多一点良性的发展空间。

        关于开放公募权和互联网募捐问题，归根结底，对互联网募捐的限制和忧虑实则是对放开公募权的担忧。可以看到，新慈善法草案在立法思路上基本采取了开放公募权的规制，尽管因在具体规范措施方面尚缺乏有效的技术监管手段而呈现犹豫和限度。所以，仅就原则而论，还是应该考虑赋予慈善组织异地公募权，慈善组织可以开展异地公开募捐，但是需要向募捐所在地的民政部门进行申请。其次，有关互联网募捐的问题，亦还是应该对放开互联网募捐给予方向性的肯定和支持，具体监管技术问题可臻待过程中进一步完善。数据已体现出互联网强大的无界化慈善捐助，比如2014年度各类网络捐赠第三方平台筹款总额超过4.37亿元人民币，捐赠人次超过11.17亿。因此，在互联网时代背景下，在各行各业都在力求互联网思维化，实现“互联网＋”的时候，慈善界不应采取“互联网－”的思维，成为捆绑慈善发展的绳索。

        除了目前比较受关注的这两方面问题外，我还想就一个较行业内和专业性的事宜做一点呼吁引起大家重视。即以后如何尽快加快新慈善法与三个管理条例衔接的问题，也提请立法组对此问题纳入立法过程中的同步考虑。目前慈善组织的管理主要依据《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三个条例所形成的监督管理法律体系，条例拘泥于文本缺乏弹性，严重滞后于社会实践。新慈善法出台后，在管理思路及轨制方面均发生较大变化，如何尽快加速与原有三个管理条例的衔接，将对公益组织的发展产生较大影响，急需引起重视。比如目前还在生效的《基金会管理条例》，就仍是将公募权按照行政权力的模式，切割成全国性基金会和地方性基金会，公募基金会以外的基金会和慈善组织都不能合法公募。另外，对于新设成立的慈善组织，新慈善法草案第九条第七项依然规定要符合“法律法规规定的其他条件”，若目前三个条例规定的双重管理体制未予以修改，那么新设慈善组织依然难以摆脱现有登记管理体制的限制。

        以良法求善治，用善法打造善时代。感谢新慈善法怀胎10年过程中政府与各方的每一分真诚与努力，期待中国慈善事业新时代的来临。

        备注

        1、慈善法草案三审稿第六十条规定：慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于前三年收入平均数额的70%，年度管理成本不得超过当年总支出的15%。

        2、根据草案规定，慈善组织开展公开募捐需取得公开募捐资格。不具有公开募捐资格的组织或个人开展公开募捐，民政部门可对其处以一万元(人民币)以上十万元以下罚款。慈善组织通过互联网开展募款的，草案三审稿要求慈善组织应当在民政部门统一或指定的慈善信息平台发布募捐信息。

        3、草案第二十四条规定：开展公开募捐，可以采取下列方式：(一)在公共场所设置募捐箱；(二)举办义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等；(三)通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息；(四)其他公开募捐方式。慈善组织采取前款第一项、第二项规定的方式开展公开募捐的，应当在其登记的民政部门管辖区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制。